2023 CMC Crypto Playbook: перспективи регулювання крипто у США - стаття від APCO

Вашингтон зустрічається з диким заходом крипто

Автор: Джефф Зелковіц (Jeff Zelkowitz)

Це дивне видовище - спостерігати за демократами та республіканцями Конгресу, які несамовито погоджуються один з одним та працюють разом для просування державної політики. Ще більш незвичайно чути, як непохитні фінансові регулятори публічно сваряться та говорять, як поліцейські, на місці у особливо жорсткому районі.

Ласкаво просимо у світ де Вашингтон зустрічається з диким заходом крипто. Очевидно лише те, що американські політики з обох основних партій хочуть зміцнити американське лідерство у світовій фінансовій системі та на технологічному кордоні, – одночасно захищаючи цей кордон від поганих гравців. Саме у цьому контексті законодавчі пропозиції, які проходять через Конгрес, а також заяви та дії, що виходять від Білого дому та урядових установ, найкраще розуміються між собою.

Сюжет цієї історії важко прослідкувати, з великою групою персонажів та алфавітним міксом агентств. Ось цінна (і відважна) спроба Дослідницької служби Конгресу США узагальнити, де криптовалюти вписуються у нашу структуру фінансового регулювання:

Наразі не існує комплексної нормативно-правової бази для криптовалют чи інших цифрових активів. Натомість, різні державні та федеральні регулятори фінансової галузі застосовують існуючі рамки та регулювання, де біржі чи цифрові активи нагадують традиційні фінансові продукти. Таким чином, регулятори можуть розглядати цифрові активи як цінні папери, товари або валюти залежно від обставин. Наприклад, криптобіржі мають ліцензію на державному рівні та реєструються у Мережі боротьби з фінансовими злочинами Міністерства фінансів США (U.S. Treasury's Financial Crimes Enforcement Network) як переказувачі грошей для відповідності вимогам AML. Однак, застосування цих структур через офіційне чи неофіційне керівництво різними регуляторними органами може погіршити середовище у випадку, якщо різні регулятивні органи, що частково збігаються по функціях роблять конкуруючі заяви. Наприклад, голови Комісії з торгівлі товарними ф’ючерсами (CFTC) і Комісії з цінних паперів та бірж (SEC) натякали на той факт, що одні цифрові активи є товарами, а інші - цінними паперами під їхніми відповідними юрисдикціями. Якщо криптопроєкти та їх засновники працюють без реєстрації у цих агентствах, інвестори не отримують захисту, який забезпечує дотримання нормативних вимог.

Саме у цьому заплутаному контексті на початку цього року президент Байден (Joe Biden) видав виконавчий указ Білого дому, який визнав важливість цифрових активів і технологій, водночас наказуючи державним установам у його адміністрації зосередитися на кількох ключових пріоритетах для розробки політики. До них належать захист споживачів та інвесторів, фінансова стабільність, незаконне фінансування, фінансова доступність, відповідальні інновації, лідерство у світовій фінансовій системі та економічна конкурентоспроможність США. Серед іншого, виконавчий наказ посилався на нормативний принцип «однаковий бізнес, однаковий ризик, однакові правила», стверджуючи, що криптовалюти не повинні розглядатися по-різному або мати лазівки.

Пропозиції Конгресу, які проходять через різні комітети Сенату та Палати представників, являють собою комплексну спробу інтегрувати цифрові активи в існуючі закони. Цього літа я був свідком цього спалаху двопартійного консенсусу на саміті Bloomberg Crypto Summit, коли сенатори Кірстен Гіллібранд (Kirsten Gillibrand) з демократичної партії штату Нью Йорк та Синтія Ламміс (Cynthia Lummis) з республіканської партії з Банківського комітету Сенату пояснювали свій знаковий Закон про відповідальні фінансові інновації (Responsible Financial Innovation Act).

Що мене вразило, так це колегіальний тон розмови та зусилля цих законодавців щодо координації з іншими, що працюють над цими питаннями на Капітолійському пагорбі, зокрема законопроєктом Комітету з фінансових послуг Палати представників (House Financial Services Committee) щодо регулювання резервів стейблкоїнів. Вони висловили великі сподівання, що цього року можна буде щось зробити зі стейблкоїнами як перший крок до більш комплексних дій.

Сталися дві події, які тимчасово сповільнили цей імпульс, але це зрештою призведе до більш сумісного майбутнього для крипто.

По-перше, проміжні вибори у США. Призупинення роботи під час осінньої виборчої кампанії було цілком прогнозованим. Той факт, що республіканці отримали контроль над Палатою представників, здається, не змінює перспективи законопроєкту, оскільки наступний голова республіканського комітету конгресмен Патрік МакГенрі (Patrick McHenry) з Північної Кароліни і нинішній голова демократів Максін Вотерс (Maxine Waters) з Каліфорнії працюють разом і визначають пріоритетні дії на наступний рік. Сенатор Гіллібранд (Gillibrand) також бачить перспективи законопроєкту про стейблкоїни через свій комітет найближчими тижнями.

По-друге, крах FTX. Це був не єдиний провал у крипто цього року, але, безумовно це стало переломним моментом. Майже щодня з’являються вибухові викриття про масове шахрайство, нецільове використання активів клієнтів, конфлікти інтересів між пов’язаними особами та відсутність балансів чи засобів контролю управління ризиками. Новий генеральний директор, який керує збанкрутілою криптобіржею, назвав FTX провалом корпоративного управління, гіршим за Enron: «Від порушення цілісності систем і неправильного регуляторного нагляду за кордоном до концентрації контролю в руках дуже невеликої групи недосвідчених аматорів та потенційно скомпрометованих осіб, така ситуація є безпрецедентною».

Політики та регулюючі органи шукають відповіді та ставлять запитання щодо того, які проблеми та ризики потребують детальнішого розгляду для розуміння де пропозиції, над якими вони працювали, можуть потребувати посилення, – особливо якщо Сем Бенкман-Фрід (Sam Bankman-Fried) був залучений до будь-якої з них. Немає сумніву, що буде знищена низка практик, до яких залучені афілійовані з FTX організації і ці практики ніколи не будуть допускатися у регульованих фінансових послугах.

Фактично, це вже відбувалося. У той час як гравці криптоіндустрії стверджують, що у США немає чітких правил і/або що до криптовалют слід ставитися по-іншому для уникнення придушення інновацій, регулятори США, включаючи SEC та CFTC, бачать це по-іншому – і їхня точка зору має значення.

Позиція SEC зрозуміла до логіки Сократа: SEC має 90-річний досвід регулювання цінних паперів. Багато криптовалют відповідають визначенню цінних паперів. Посередники, які сприяють транзакціям криптовалюти, повинні знати та дотримуватися правил SEC.

Гері Генслер (Gary Gensler), голова Комісії з цінних паперів і бірж США, прямо говорить про крипто. Він описує себе як "поліцейського на місці". Ось Генслер, який закликає порушників закону виходити з піднятими руками: «Ми подали позови проти платформ криптокредитування, включаючи BlockFi, і ми продовжуватимемо бути енергійним регулятором цінних паперів, але я справді пропоную цим посередникам, цим вітринам, цим казино, якщо ви бажаєте прийти до відповідності, співпрацюйте з SEC для приходу до відповідності, дезагрегуйте ці підприємства».

Комісія з цінних паперів і цінних паперів (SEC) застосовує ухвалене Верховним судом рішення, відоме як тест Howey, що визначає цінні папери як «інвестування грошей у звичайне підприємство з розумним очікуванням прибутку, отриманого від зусиль інших». У той час як Генслер вважає Bitcoin цифровим золотом, яке не контролюється центральною організацією, він вважає, що більшість криптовалют є цінними паперами.

Тлумачення SEC багато у чому залежить від судової справи проти Ripple, яку агентство порушило в 2020 році, звинувативши їх, що цифрові токени XRP є незареєстрованими цінними паперами. Він ініціював кілька десятків правоохоронних заходів у криптопросторі, і цього року майже подвоїв штат правоохоронних органів у цій сфері.

Слід очікувати, що дії SEC сколихнули галузь. Те, що вони викликали публічну критику з боку колеги-регулятора, є, щонайменше, незвичним. У розглядуваній скарзі SEC стверджується, що десятки цифрових активів, включаючи службові токени та токени, пов’язані з DAO, є цінними паперами. Ця дія викликала гнів уповноваженого CFTC Керолайн Фам (Caroline Pham), яка виступила з публічною заявою, критикуючи SEC за «яскраві приклади регулювання шляхом примусового виконання». Вона докоряла SEC про те, «наскільки важливою та терміновою є спільна робота регуляторів» і що «регуляторна ясність приходить на відкритому просторі, а не у темряві».

Публічна дискусія є важливою через думку про те, що криптовалютна індустрія загалом підтримує регулювання CFTC і лобіює законодавство, яке надасть регуляторам товарного ринку повноваження щодо Bitcoin, Ethereum та інших криптовалют.

Закон про захист споживачів цифрових товарів (Digital Commodities Consumer Protection Act), представлений сенаторами Деббі Стабеноу (Debbie Stabenow) з демократичної партії штату Мічиган і Джоном Бузманом (John Boozman) з республіканської партії штату Арканзас, надає CFTC юрисдикцію над «цифровими товарами» та визначає цей термін у широкому сенсі для охоплення потенційно набагато більшого, ніж лише двох найпопулярніших криптовалют. Законопроєкт був позитивно сприйнятий більшістю представників криптоіндустрії, а також групами споживачів, коли він був оголошений у серпні, – але це може змінитися у світі після краху FTX.

Ростін Бенам (Rostin Behnam), голова CFTC, стверджував, що «Bitcoin може подвоїти свою ціну, якщо існує ринок, регульований CFTC», і нещодавно припустив, що єдиною криптовалютою, яку слід розглядати як товар, є Bitcoin. Він також намагався звести до мінімуму дебати CFTC проти SEC і натомість спирався на їхні спільні риси, що ґрунтуються на захисті інвесторів, посилаючись на десятиліття регуляторного досвіду в адаптації до кожної нової інновації на ринку та навчанні з кожної кризи.

У зв’язку з цим Бенам звернувся до Конгресу з проханням усунути нормативну прогалину, яка, на його думку, піддає ризику громадськість США. CFTC має повноваження лише над деривативами, а не над ринками готівкових товарів. CFTC втручається у готівкові ринки для вживання примусових заходів у обмежених випадках, коли є шахрайство та маніпуляції, які впливають на інвесторів у деривативи. Він звернувся до Конгресу з проханням надати CFTC повноваження, яких йому наразі не вистачає, щодо цифрових товарів, щоб він міг регулювати ринки та посередників для захисту інвесторів до того, як шкода вже нанесена.

Усе це означає, що хоча система заплутана та недосконала, загальна картина стає чіткішою. Здається, є апетит і бажання політиків обох сторін щось зробити. Регулятори вимагають заходів і підзвітності для захисту інвестиційної громадськості, і невдача FTX зробила публічні аргументи на користь регулювання кращими, ніж будь-які дії Сема Бенкмана-Фріда для їх просування.

Проте, ці інновації потенційно можуть вирішити багато проблем краще, ніж існуюча фінансова система, і просунути цілі, важливі для політиків, американської громадськості та інтересів економіки та національної безпеки США. Подібним чином існують важливі міжнародні міркування щодо систем без кордонів (borderless) та без дозволів (permissionless), від яких залежать люди у багатьох інших країнах світу щодо просування цінностей та свободи, які дуже турбують американців.

Це означає, що ще потрібно обговорити формування політичних рамок, у яких правила створюють довіру до програмованих грошей, цифрових активів і технологій блокчейну, що є важливим для рівня впровадження на ринку, масштабованості та реальної корисності, про які мріють та обіцяють криптоінноватори та їхні спільноти.

Джефф Зелковіц (Jeff Zelkowitz) є виконавчим віце-президентом APCO Worldwide. Він консультує корпоративних клієнтів з питань фінансів, технологій, сталого розвитку та комунікацій.