2023 CMC Crypto Playbook: Перспективы регулирования криптовалют в США от APCO

Вашингтон встречает дикий запад криптовалют

Jeff Zelkowitz

Странное зрелище - наблюдать за тем, как демократы и республиканцы в Конгрессе соглашаются друг с другом и вместе работают над продвижением законопроекта. Еще более необычно слышать, как степенно настроенные финансовые регуляторы переругиваются на публике и разговаривают, как полицейский на посту в особенно суровом районе.

Добро пожаловать в мир, где Вашингтон встречается с диким западом криптовалют. Ясно лишь то, что американские политики из обеих главных партий хотят укрепить американское лидерство в мировой финансовой системе и на технологическом рубеже - при этом защищая этот рубеж от злоумышленников. Именно в этом контексте лучше всего понимать законопроекты, проходящие через Конгресс, заявления и действия, исходящие из Белого дома и правительственных агентств.

За сюжетом этой истории трудно следить из-за длинного списка персонажей и алфавитного супа названий агентств. Вот ценная (и доблестная) попытка Исследовательской службы Конгресса США подытожить, где криптовалюты вписываются в нашу структуру финансового регулирования:

В настоящее время не существует всеобъемлющей нормативной базы для криптовалют или других цифровых активов. Вместо этого различные регуляторы финансовой отрасли на федеральном уровне и уровне штатов применяют существующие рамки и правила там, где биржи или цифровые активы похожи на традиционные финансовые продукты. В связи с этим регулирующие органы могут рассматривать цифровые активы как ценные бумаги, товары или валюты в зависимости от обстоятельств. Например, криптовалютные биржи лицензируются на уровне штатов и регистрируются в Сети по борьбе с финансовыми преступлениями Казначейства США как передатчики денег для соблюдения требований AML. Однако применение этих рамок через официальное или неофициальное руководство разрозненных регулирующих органов может сделать обстановку более мутной в случае, если различные пересекающиеся регуляторы сделают конкурирующие заявления. Например, председатели Комиссии по торговле фьючерсами (CFTC) и Комиссии по ценным бумагам и биржам (SEC) подтверждают, что некоторые цифровые активы являются товарами, а другие ценными бумагами в соответствующих юрисдикциях. Там, где криптоакторы работают без регистрации в этих агентствах, инвесторы не получают защиты, которую обеспечивает соблюдение нормативных требований.

Именно в этом запутанном контексте президент Байден в начале этого года издал распоряжение Белого дома, в котором признал важность цифровых активов и технологий, одновременно поручив правительственным агентствам в своей администрации сосредоточиться на нескольких ключевых приоритетах для разработки стратегии. К ним относятся защита потребителей и инвесторов, финансовая стабильность, борьба с незаконным финансированием, финансовая доступность, ответственные инновации, лидерство в мировой финансовой системе и экономическая конкурентоспособность США. Среди прочего, исполнительный приказ ссылался на принцип регулирования "тот же бизнес, тот же риск, те же правила", утверждая, что к криптовалютам не следует относиться по-разному или давать им лазейки.

Законодательные инициативы Конгресса, проходящие свой путь через различные комитеты в Сенате и Палате представителей, представляют собой исчерпывающую попытку интегрировать цифровые активы в существующие законы. Я воочию наблюдал этот миг двухпартийного консенсуса на Bloomberg Crypto Summit этим летом, когда сенаторы Кирстен Джиллибранд (D-NY) и Синтия Ламмис (R-WY) из банковского комитета Сената объясняли свой эпохальный Закон об ответственных финансовых инновациях (Responsible Financial Innovation Act).

Что меня поразило, так это коллегиальный тон беседы и усилия этих законодателей по координации с другими, работающими над этими вопросами на Капитолийском холме, в частности с законопроектом Комитета по финансовым услугам Палаты представителей о регулировании резервов стейблкоинов Они выразили большие надежды на то, что в этом году можно будет что-то сделать по стейблкоинам в качестве первого шага к более обширным действиям.

Произошли две вещи, которые временно замедлили этот импульс, но которые в конечном итоге приведут к большей законности криптовалют в будущем.

Во-первых, промежуточные выборы в США. Было совершенно предсказуемо, что работа встанет на паузу во время осенней избирательной кампании. Тот факт, что республиканцы получили контроль над Палатой представителей, похоже, не изменит перспективы законопроекта, поскольку новый республиканский председатель комитета Патрик МакГенри (R-NC) и нынешний демократический председатель комитета Максин Уотерс (D-CA) работают вместе и определяют приоритеты действий на следующий год. Сенатор Джиллибранд также видит перспективы выхода законопроекта о стейблкоинах из её комитета в ближайшие недели.

Во-вторых, крах FTX. Это был не единственное банкротство в криптоиндустрии в этом году, но, безусловно, переломный момент. Почти каждый день появляются шокирующие разоблачения о массовом мошенничестве, нецелевом использовании активов клиентов, конфликтах интересов между связанными организациями, несуществующих балансовых отчетах или контроле управления рисками. Новый генеральный директор, курирующий обанкротившуюся криптовалютную биржу, назвал FTX провалом корпоративного управления хуже, чем Enron: "От нарушенной целостности систем и некачественного надзора регулятора за рубежом до концентрации контроля в руках очень небольшой группы неопытных, неискушённых и потенциально скомпрометированных лиц – эта ситуация беспрецедентна."

Политики и регуляторы ищут ответы и поднимают вопросы о том, какие проблемы и риски требуют более тщательного изучения, чтобы понять, где предложения, над которыми они работали, могут нуждаться в усилении - особенно если Сэм Бэнкман-Фрид внес в них какой-либо вклад. Несомненно, молот опустится на целый ряд практик, которыми занимались аффилированные с FTX организации и которые никогда не были бы допущены в регулируемых финансовых услугах.

На самом деле, это уже происходит. Хотя игроки криптоиндустрии утверждают, что в США нет четких правил и/или что к криптовалютам следует относиться по-разному, чтобы не подавлять инновации, американские регуляторы, включая SEC и CFTC, смотрят на это иначе - и именно их мнение имеет значение.

Позиция SEC ясна до предела сократовской логики: SEC имеет 90-летний опыт регулирования ценных бумаг. Многие криптовалюты соответствуют определению ценных бумаг. Посредники, которые способствуют проведению криптовалютных транзакций, должны знать и соблюдать правила SEC.

Гэри Генслер, председатель Комиссии по ценным бумагам и биржам США, откровенен в отношении своей позиции по криптовалютам. Он описывает себя как "коп на дежурстве" Вот Генслер говорит нарушителям закона выйти с поднятыми руками: "Мы подали иски против платформ крипто-кредитования, включая BlockFi, и мы будем продолжать быть активным регулятором ценных бумаг, но я действительно предлагаю этим посредникам, этим витринам, этим казино, если хотите, прийти в соответствие, работать с SEC, чтобы прийти в соответствие, разделить эти бизнесы."

SEC применяет принятое несколько десятилетий назад решение Верховного суда, известное как тест Хоуи, который определяет ценные бумаги как "вложение денег в общее предприятие с обоснованным ожиданием прибыли, которая будет получена от усилий других." При том, что Генслер рассматривает Биткоин как цифровое золото, которое не контролируется центральным органом, он считает, что большинство криптовалют являются ценными бумагами.

Интерпретация SEC во многом зависит от судебного дела против Ripple, которое агентство подало в 2020 году, обвинив её цифровые токены XRP в том, что они являются незарегистрированными ценными бумагами. Она привела в исполнение несколько десятков принудительных мер в криптопространстве, а в этом году почти удвоила численность своего штата правоприменителей в этой области.

То, что действия SEC взбудоражили отрасль, вполне ожидаемо. То, что они вызвали публичную критику со стороны коллеги-регулятора, по меньшей мере, необычно. В жалобе SEC, о которой идёт речь, утверждается, что десятки цифровых активов, включая служебные токены и токены, относящиеся к ДАО, являются ценными бумагами. Это действие вызвало гнев комиссара CFTC Кэролайн Фам, которая выступила с публичным заявлением, в котором выразила критику SEC за "яркий пример регулирования путем принуждения." Она укорила SEC в том, "насколько критично и срочно необходимо, чтобы регуляторы работали вместе" и что "регуляторная ясность появляется, когда все открыто, а не когда вокруг темно."

Публичные дебаты важны из-за сложившегося мнения, что криптовалютная индустрия в целом выступает за регулирование со стороны CFTC и лоббирует законодательство, которое наделило бы регулятор товарного рынка полномочиями в отношении Bitcoin, Ethereum и других криптовалют.

Закон о защите потребителей цифровых товаров (Digital Commodities Consumer Protection Act), представленный сенаторами Дебби Стабенау (D-MI) и Джоном Бузманом (R-AR), наделяет CFTC юрисдикцией над "цифровыми товарами," и определяет этот термин широко, чтобы охватить потенциально гораздо больше, чем просто две ведущие криптовалюты. В августе, когда законопроект был анонсирован, он был тепло принят большей частью криптовалютной индустрии, а также потребительскими группами, но после краха FTX всё может поменяться.

Ростин Бехнам, председатель CFTC, утверждает, что "Биткоин может удвоиться в цене на регулируемом CFTC рынке", и недавно предположил, что Биткоин является единственной криптовалютой, которая должна рассматриваться как товар. Он также стремился свести к минимуму дебаты между CFTC и SEC и вместо этого сосредоточиться на общих целях, а именно на защите инвесторов, ссылаясь на десятилетия опыта регулирования в адаптации к каждой новой рыночной инновации и извлечении уроков из каждого кризиса.

В связи с этим Бехнам попросил Конгресс заткнуть пробел в регулировании, который, по его мнению, подвергает риску американскую общественность. CFTC имеет полномочия только в отношении деривативов, но не рынков денег и товаров. Она вмешивалась в денежные рынки, чтобы возбуждать исполнительные иски в ограниченных случаях, когда имело место мошенничество и манипуляции, влияющие на инвесторов в деривативы. Он попросил Конгресс наделить CFTC полномочиями, которых ей сейчас не хватает, в отношении цифровых товаров, чтобы она могла регулировать рынки и посредников для защиты инвесторов до того, как вред уже нанесён.

Все это говорит о том, что, пусть система запутана и несовершенна, общая картина проясняется. Похоже, что у политиков обеих партий есть аппетит и желание чего-то добиться. Регуляторы требуют действий и подотчетности для защиты инвестирующей общественности, а банкротство FTX дало лучшее публичное обоснование необходимости регулирования, чем все, что Сэм Бэнкман-Фрид делал для его продвижения ранее.

Тем не менее, эти инновации потенциально могут разрешить многие проблемы лучше, чем существующая финансовая система, и приблизить цели, которые важны для политиков, американской общественности и интересов экономики и национальной безопасности США. Точно так же существуют важные международные соображения для систем без границ и разрешений, от которых зависят люди во многих других странах мира, чтобы продвигать ценности и свободы, о так важные американцам.

Это означает, что ещё только предстоит разговор о формировании политического каркаса, в котором правила создают доверие к программируемым деньгам, цифровым активам и блокчейн-технологиям. Всё это необходимо для достижения такого уровня принятия рынка, масштабируемости и реальной полезности, которые обещают и о которых мечтают криптоинноваторы и их сообщества.

Джефф Зелковиц - исполнительный вице-президент APCO Worldwide. Он консультирует корпоративных клиентов по вопросам финансов, технологий и устойчивого развития и коммуникаций.