Im Abschnitt „Regulierung“ des CMC Krypto-Playbooks 2023 behandelt APCO Worldwide Washingtons regulatorischen Ansatz in Bezug auf Kryptowährungen.
Washington trifft auf den Wilden Westen von Krypto
Von Jeff Zelkowitz
Es ist ein seltsamer Anblick, Kongressdemokraten und republikanische Politiker in leidenschaftlicher Übereinstimmung miteinander zu erleben, um gemeinsam die öffentliche Politik voranzutreiben. Es ist noch ungewöhnlicher zu beobachten, wie sich biedere Finanzaufsichtsbehörden in der Öffentlichkeit streiten und sie wie Polizisten in einer besonders rauen Gegend reden zu hören.
Willkommen in der Welt, in der Washington auf den Wilden Westen von Krypto trifft. Klar ist, dass die politischen Entscheidungsträger der beiden großen US-Parteien die amerikanische Führung im globalen Finanzsystem und im Hinblick auf die Technologiegrenze stärken wollen — während sie diese Grenze gleichzeitig gegen böswillige Akteure verteidigen. In diesem Zusammenhang können Gesetzesvorschläge, die ihren Weg durch den Kongress und die Erklärungen und Maßnahmen des Weißen Hauses und der Regierungsbehörden finden, am besten verstanden werden.
Die Handlung dieser Geschichte ist schwer nachzuvollziehen. Es gibt eine große Anzahl von Protagonisten und eine Vielzahl von Behörden. Was gleich folgt, ist der wertvolle (und mutige) Versuch des U.S. Congressional Research Service, zusammenzufassen, wo Kryptowährungen in unsere finanzielle Regulierungsstruktur hineinpassen:
Derzeit gibt es kein umfassendes regulatorisches Rahmenwerk für Kryptowährungen oder andere digitale Vermögenswerte. Stattdessen wenden verschiedene staatliche und bundesstaatliche Aufsichtsbehörden bestehende Rahmenbedingungen und Vorschriften für die Finanzbranche an, wenn Börsen oder digitale Vermögenswerte traditionellen Finanzprodukten ähneln. Daher können Aufsichtsbehörden digitale Vermögenswerte je nach den Umständen als Wertpapiere, Rohstoffe oder Währungen behandeln. Zum Beispiel sind Kryptowährungsbörsen auf Bundesstaatsebene lizenziert und beim Financial Crimes Enforcement Network des US-Finanzministeriums als Geldübermittler registriert, was bedeutet, dass sie AML-Regulierungen (Anti-Geldwäsche) einhalten müssen. Allerdings trübt die Anwendung dieser Rahmenbedingungen durch verschiedene Aufsichtsbehörden das Umfeld, vor allem, wenn verschiedene, sich überschneidende Regulierungsbehörden unterschiedliche Erklärungen abgeben. Zum Beispiel haben die Vorsitzenden der Commodity Futures Trading Commission (CFTC) und der Securities and Exchange Commission (SEC) darauf hingewiesen, dass es sich in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich bei einigen digitalen Vermögenswerten um Rohstoffe und bei anderen um Wertpapiere handelt. Bei Krypto-Akteuren, die ohne sich bei diesen Behörden zu registrieren tätig sind, erhalten Anleger nicht den Schutz, den die Einhaltung gesetzlicher Vorschriften bietet.
In diesem verwirrenden Kontext hat Präsident Biden Anfang dieses Jahres eine Exekutivverordnung des Weißen Hauses erlassen, die die Bedeutung digitaler Vermögenswerte und Technologien anerkennt und gleichzeitig die Regierungsbehörden unter seiner Führung anweist, sich auf mehrere Schlüsselfaktoren für die Entwicklung von Richtlinien zu konzentrieren. Dazu gehören Verbraucher- und Anlegerschutz, Finanzstabilität, gesetzeswidrige Finanzen, finanzielle Inklusion, verantwortungsvolle Innovation, Führung im globalen Finanzsystem und die wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit der USA. In der Exekutivverordnung wurde unter anderem der regulatorische Grundsatz „gleiches Business, gleiches Risiko, gleiche Regeln“ zitiert. Das bedeutet, dass Kryptowährungen gleich behandelt werden und keine Schlupflöcher erhalten sollen.
Die Vorschläge des Kongresses, die sich ihren Weg durch verschiedene Ausschüsse im Senat und Repräsentantenhaus bahnen, stellen einen umfassenden Versuch dar, digitale Vermögenswerte in bestehende Gesetze zu integrieren. Ich habe diesen Ausbruch eines parteiübergreifenden Konsenses auf dem Bloomberg Crypto Summit in diesem Sommer aus erster Hand miterlebt, als die Senatorinnen Kirsten Gillibrand (D-NY) und Cynthia Lummis (R-WY) vom Bankenausschuss des Senats ihren wegweisenden Responsible Financial Innovation Act erläuterten.
Was mir auffiel, war der kollegiale Ton des Gesprächs und die Bemühungen dieser Gesetzgeber, sich mit anderen, die auf dem Capitol Hill an diesen Themen arbeiten, zusammenzuschließen, insbesondere der Gesetzentwurf des House Financial Services Committee zur Regulierung von Stablecoin-Reserven. Sie äußerten große Hoffnungen, dass noch in diesem Jahr etwas als erster Schritt hin zu umfassenderen Maßnahmen in Bezug auf Stablecoins unternommen werden könnte.
Zwei Dinge sind passiert, die diese Dynamik vorübergehend verlangsamt haben, aber die letztendlich zu einer konformeren Krypto-Zukunft führen werden.
Erstens: die Zwischenwahlen in den USA. Es war völlig absehbar, dass die Arbeit während des Wahlkampfs im Herbst unterbrochen werden würde. Die Tatsache, dass die Republikaner die Kontrolle über das Repräsentantenhaus erlangt haben, scheint die Aussichten des Gesetzentwurfs nicht zu ändern, da der neue republikanische Ausschussvorsitzende Patrick McHenry (R-NC) und die derzeitige demokratische Vorsitzende Maxine Waters (D-CA) zusammenarbeiten und Maßnahmen für das nächste Jahr priorisieren. Laut Senatorin Gillibrand stehen die Aussichten gut, dass es in den kommenden Wochen ein Stablecoin-Gesetz geben wird, das durch ihren Ausschuss erarbeitet wurde.
Zweitens: der Zusammenbruch von FTX. Das war nicht der einzige Krypto-Misserfolg in diesem Jahr, aber sicherlich der Wendepunkt. Fast täglich kommt es zu explosiven Enthüllungen über massiven Betrug, Missbrauch von Kundenvermögen, Interessenkonflikte zwischen verwandten Unternehmen und nicht existierende Bilanzen oder Risikomanagementkontrollen. Der neue CEO, der die bankrotte Kryptowährungsbörse beaufsichtigt, bezeichnete FTX als ein Versagen der Unternehmensführung, schlimmer als Enron: „Von kompromittierter Systemintegrität und fehlerhafter regulatorischer Aufsicht im Ausland bis hin zur Konzentration der Kontrolle in den Händen einer sehr kleinen Gruppe unerfahrener, ungebildeter und potenziell kompromittierter Personen ist diese Situation ohnegleichen.“
Politische Entscheidungsträger und Aufsichtsbehörden suchen nach Antworten und werfen Fragen dazu auf, welche Themen und Risiken genauer untersucht werden müssen, um zu verstehen, welche der Vorschläge, an denen sie gearbeitet haben, möglicherweise verbessert werden muss – insbesondere, wenn Sam Bankman-Fried Beiträge dazu geleistet hat. Es besteht kein Zweifel, dass der Hammer auf eine Reihe von Praktiken fallen wird, die mit FTX verbundene Unternehmen angewendet haben und die bei regulierten Finanzdienstleistungen niemals toleriert werden würden.
In der Tat ist das schon passiert. Während Akteure der Kryptoindustrie behaupten, dass es den USA an klaren Regeln mangelt und/ oder dass Kryptowährungen unterschiedlich behandelt werden sollten, um Innovationen nicht zu behindern, sehen die US-Aufsichtsbehörden wie die SEC und die CFTC das anders — und ihre Ansicht ist die, die zählt.
Die Position der SEC ist bis zur sokratischen Logik klar: Die SEC hat 90 Jahre Erfahrung in der Wertpapierregulierung. Viele Kryptowährungen entsprechen der Definition von Wertpapieren. Vermittler, die Kryptowährungstransaktionen ermöglichen, müssen SEC-Regeln kennen und einhalten.
Gary Gensler, Vorsitzender der U.S. Securities and Exchange Commission, spricht unverblümt über Krypto. Er beschreibt sich selbst als „Polizist auf Streife“. Hier fordert Gensler Gesetzesbrecher auf, mit erhobenen Händen herauszukommen: „Wir haben Klagen gegen Krypto-Kreditplattformen wie BlockFi eingeleitet, und wir werden weiterhin eine energische Wertpapieraufsichtsbehörde sein, aber ich schlage diesen Vermittlern, diesen Ladenfronten, diesen Casinos, wenn man es so will, wirklich vor, die Vorschriften einzuhalten, mit der SEC zusammenzuarbeiten, um zu lernen, wie man die Vorschriften einhält, wie man diese Unternehmen aufschlüsseln kann.“
Die SEC wendet eine jahrzehntelange Entscheidung des Obersten Gerichtshofs an, die als Howey-Test bekannt ist und Wertpapiere als „Geldanlage in ein gewöhnliches Unternehmen“ definiert, „bei der die begründete Erwartung besteht, dass Gewinne aus den Bemühungen anderer erzielt werden“. Während Gensler Bitcoin als digitales Gold betrachtet, das nicht von einer zentralen Instanz kontrolliert wird, glaubt er, dass die meisten Kryptowährungen Wertpapiere sind.
Die Interpretation der SEC stützt sich stark auf ein Gerichtsverfahren gegen Ripple, dass die Behörde im Jahr 2020 eingereicht hat. Die Klage bezieht sich darauf, dass es sich bei den digitalen XRP-Tokens um nicht registrierte Wertpapiere handelt. Es hat mehrere Dutzend Vollstreckungsmaßnahmen im Krypto-Bereich eingeleitet. Deshalb wurde in diesem Jahr die Anzahl des Strafverfolgungspersonals in diesem Bereich fast verdoppelt.
Es ist zu erwarten, dass die Maßnahmen der SEC die Branche erschüttert haben. Dass sie von einer anderen Aufsichtsbehörde öffentlich kritisiert wurden, ist aber gelinde gesagt ungewöhnlich. Die SEC-Beschwerde, um die es hier geht, behauptet, dass Dutzende von digitalen Vermögenswerten, einschließlich Utility-Tokens und Tokens im Zusammenhang mit DAOs, Wertpapiere sind. Diese Handlung erregte den Zorn der CFTC-Kommissarin Caroline Pham, die eine öffentliche Erklärung abgab, in der sie die SEC für „ein eindrucksvolles Beispiel von Regulierung durch Durchsetzung“ kritisierte. Sie tadelte die SEC mit den Worten, „wie wichtig und dringend es sei, dass Aufsichtsbehörden zusammenarbeiten“ und dass „regulatorische Klarheit dadurch entsteht, dass Dinge ganz offen behandelt werden und nicht im Verborgenen“.
Die öffentliche Debatte ist wichtig, da es scheint, dass die Kryptowährungsindustrie im Allgemeinen die Regulierung durch die CFTC bevorzugt und sich dafür einsetzt, dass es zu Gesetzesvorschriften kommt, die dem Rohstoffmarkt Regulierungsautorität über Bitcoin, Ethereum und andere Kryptowährungen verleihen würden.
Der Digital Commodities Consumer Protection Act, der von den Senatoren Debbie Stabenow (D-MI) und John Boozman (R-AR) eingeführt wurde, verleiht der CFTC die Zuständigkeit für „digitale Güter“ und definiert diesen Begriff breit, um potenziell viel mehr als nur die beiden wichtigsten Kryptowährungen mit einzuschließen. Als der Gesetzesentwurf im August angekündigt wurde, hieß ein Großteil der Krypto-Branche sowie Verbrauchergruppen ihn für gut – aber das kann sich in einer Welt nach FTX wieder ändern.
Rostin Behnam, der Vorsitzende der CFTC, hat argumentiert, dass sich „der Preis von Bitcoin verdoppeln könnte, wenn es einen von der CFTC regulierten Markt gibt“ und hat kürzlich vorgeschlagen, dass die einzige Kryptowährung, die als Rohstoff betrachtet werden sollte, Bitcoin ist. Er hat auch versucht, die Debatte zwischen der CFTC und der SEC auf ein Minimum zu bringen und dazu aufgerufen, sich stattdessen auf ihre Gemeinsamkeiten zu stützen, die auf dem Schutz von Anlegern beruhen. Er führte die jahrzehntelange regulatorische Erfahrung an, wenn es um die Anpassungsfaehigkeit an jede neue Marktinnovation und das Lernen aus jeder Krise geht.
In dieser Hinsicht bat Behnam den Kongress, die regulatorische Lücke zu schließen, die seiner Ansicht nach die US-Öffentlichkeit gefährdet. Die CFTC ist nur für Derivate zuständig, nicht für Bargeldmärkte. Sie hat in Kassamärkte eingegriffen, um in einzelnen Fällen von Betrug und Manipulation, die sich auf Anleger in Derivaten auswirkten, Durchsetzungsmaßnahmen einzuleiten. Er bat den Kongress, der CFTC Befugnisse zu geben, die ihr derzeit in Bezug auf digitale Rohstoffe fehlen, damit sie Märkte und Vermittler regulieren kann, um Anleger zu schützen, bevor es zu irgendwelchen Schäden kommt.
All das zeigt auf, dass das System zwar verwirrend und unvollkommen ist, das Gesamtbild aber immer klarer wird. Die politischen Entscheidungsträger beider Parteien scheinen den Wunsch und die Bereitschaft zu haben, die Dinge zu erledigen. Die Aufsichtsbehörden fordern Maßnahmen und Rechenschaftspflicht, um die investierende Öffentlichkeit zu schützen. Das Scheitern von FTX hat die öffentliche Meinung zur Regulierung viel mehr verbessert als alles, was Sam Bankman-Fried getan hat, um sie zu fördern.
Dennoch können diese Innovationen potenziell viele Probleme besser lösen als das bestehende Finanzsystem und Ziele voranbringen, die für politische Entscheidungsträger, die amerikanische Öffentlichkeit und die wirtschaftlichen und nationalen Sicherheitsinteressen der USA wichtig sind. Ebenso gibt es wichtige internationale Überlegungen zu grenzenlosen und genehmigungslosen Systemen, auf die sich Menschen in vielen anderen Ländern der Welt verlassen, um Werte und Freiheiten zu fördern, die den Amerikanern sehr am Herzen liegen.
Das bedeutet, dass noch ein Gespräch über die Gestaltung des politischen Rahmens geführt werden muss, in dem Regeln das Vertrauen in programmierbares Geld, digitale Vermögenswerte und Blockchain-Technologien schaffen, das für den Grad der Marktakzeptanz, Skalierbarkeit und praktischen Nutzen, die der Traum und das Versprechen von Krypto-Erfindern und ihren Communitys sind, unerlässlich ist.
Jeff Zelkowitz ist Executive Vice President bei APCO Worldwide. Er berät Unternehmenskunden in Finanz-, Technologie- und Nachhaltigkeitsfragen sowie in der Kommunikation.
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